Pour la mise en œuvre du nouveau SDAGE (2010-2015), des mesures préventives pour lutter contre les pollutions diffuses agricoles sur les captages sont envisagées dans le programme de mesures. Le présent stage a consisté à évaluer le coût prévisionnel de la protection des zones sensibles des bassins d'alimentation de captages, notamment sur la base de trois mesures clef à savoir : l'acquisition foncière, la conversion à l'agriculture biologique, la mise en herbe de terres labourables.

Avant d'évaluer le coût prévisionnel de ces trois mesures, un travail préalable de recueil de données sur les captages a été nécessaire. Ce travail a eu pour but de déterminer des données moyennes sur les caractéristiques des BAC à l'échelle du bassin Seine-Normandie (surface, SAU, zones sensibles, occupation des sols…).

Le chiffrage des mesures de protection des zones sensibles des BAC a été effectué pour trois scénarios avec une répartition différente des mesures. Un des 3 scénarios est moins ambitieux en termes d'efficacité de lutte contre les pollutions diffuses agricoles. A partir des données récupérées via des études BAC et des fichiers internes aux directions territoriales, et sur la base d'une typologie de cas et de coûts observés, un coût prévisionnel de la mise en place des mesures a été réalisé.

Le coût prévisionnel de la protection des zones sensibles a été calculé pour la période 2010-2015 et concerne 500 captages. Ce coût se monte à 210 M € pour le premier scénario qui comprend le plus d'acquisition foncière, 105 M € pour le second scénario, et 80 M € pour le troisième scénario, jugé plus réaliste mais moins ambitieux en termes de réduction des pollutions (la moitié de la surface des zones sensibles donne lieu à une réduction d'au mieux 40 % des intrants, au lieu d'une suppression totale des intrants chimiques pour les deux autres).

En comptant le coût d'une animation sur l'ensemble des 1700 captages et le coût d'actions de réduction des intrants sur les zones peu sensibles des BAC des 500 captages visés par le programme de mesures, on arrive à des coûts pour les 3 scénarios respectivement de 350, 240 et 215 M €, soit en moyenne deux fois moins que le coût initialement prévu.

Ce travail a été conçu dans le cadre d'une démarche d'évaluation de la politique de l'agence en matière de lutte contre les pollutions diffuses agricoles sur les bassins d'alimentation de captage.

Il consiste en une enquête de perception qualitative auprès d'élus de collectivités locales sur les freins et les leviers à la mise en place d'actions préventives au niveau des Bassins d'Alimentation des Captages (BAC). Le lieu choisi pour l'étude est le département de l'Yonne. L'enquête a été menée auprès de 11 communes et 4 intercommunalités, dont 13 ayant entamé une démarche de lutte préventive contre les pollutions diffuses et 2 collectivités témoins. Il s'agit en grande majorité de petites communes rurales.

Cette enquête a permis de mettre en évidence cinq freins et leviers principaux ; ainsi une majorité de ces élus considèrent que :
- Mettre en place un contrôle adapté aux mesures préventives mises en œuvre est impératif.
- Les moyens à disposition des élus de petites communes sont insuffisants. Un manque de moyens techniques est déploré mais le manque de moyens prédominant est financier.
- Le positionnement de la collectivité sur la problématique "eau potable" est délicat. En particulier, le rôle de la collectivité dans la lutte préventive contre les pollutions apparaît comme peu légitime, et certain des élus rencontrés souhaiteraient bénéficier d'un appui réglementaire.
- Une augmentation du prix de l'eau est difficilement acceptable dans le contexte actuel, surtout s'il s'agit de demander aux usagers de "payer le pollueur".
- Les pollutions diffuses autres qu'agricoles doivent également être prises en compte.

A ces points de consensus, s'ajoutent deux freins et leviers principaux correspondant à des points de divergence :
- L'adéquation des Mesures Agri Environnementales (MAE) est contestée par rapport à la pertinence des mesures et subventions proposées, au mode de souscription (actuellement volontaire), et aux zones où ces mesures sont mises en place.
- Des négociations avec les agriculteurs difficiles. Certains élus soulignent la présence d'agriculteurs vraiment "butés" alors que d'autres insistent sur le fait que les agriculteurs sont un peu trop souvent montrés du doigt.

Avant de mener une évaluation globale du IXème programme d'intervention de l'Agence de l'Eau Seine-Normandie, il est nécessaire de clarifier les objectifs de ce programme et de préciser les finalités et le portage de cette évaluation.

Les retours d'expérience d'évaluations de la pertinence et de la cohérence menées à l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse et à l'Agence de l'Eau Loire-Bretagne invitent à solliciter une aide méthodologique à la structuration du Xème programme de Seine Normandie en vue d'améliorer son suivi et son évaluation.

L'analyse de l'efficacité pourrait faire l'objet d'une évaluation interne sous la forme d'un bilan de réalisations, voire de réductions de pression et de modélisation de l'impact sur l'état du milieu naturel pour les objectifs environnementaux de l'Agence.

Deux modalités d'intervention du programme pourraient faire l'objet d'une évaluation externe :
- analyser les ressorts de l'incitativité des aides et des redevances de l'Agence à travers les modulations définies dans le programme et le développement de la conditionnalité des aides,
- étudier les potentialités de la solidarité de bassin pour couvrir les thématiques jusque là peu abordées par l'Agence.

Comme suite aux recommandations du Conseil Scientifique et dans la perspective de la préparation du 10ème programme, l'Agence a proposé à la Commission Permanente du Programme et de la Prospective (C3P) du Comité de Bassin, de conduire un exercice participatif de prospective afin d'éclairer les futures priorités de financement, les positionnements et les capacités d'intervention de l'Agence face aux enjeux majeurs de la DCE confrontés au poids de l'histoire de Seine-Normandie

La poursuite des tendances actuelles risque d’entraver :
- une perte de la plus value politique du système agence dans les politiques de l'eau, les débats devenant trop techniques, pas assez politiques et au final une perte de la notion de solidarité,
- un désintéressement des acteurs du système et notamment de ses acteurs historiques, le risque précédent se couplant à une perte de reconnaissance politique du système agence par l'appareil d'Etat, à la déconnexion entre la logique d'intervention de l'agence et les dynamiques de développement des territoires, ou encore à la concurrence d'autres échelles de mutualisation des dépenses telles que celles des EPTB.
Face à ce constat, l'ensemble de la démarche a débouché sur des recommandations pour améliorer dans le futur la plus value du système agence dans la politique de l'eau.

Le système agence de l'eau Seine-Normandie subit depuis une dizaine d'années des injonctions paradoxales : on lui demande de dépenser davantage sur l'équipement du “petit cycle de l'eau” (les équipements) tout en redéployant ses interventions sur des thèmes émergents propres à la gestion du “grand cycle” (les milieux)… le tout sans augmenter son volume financier. Il ressort du travail qu’il n’est pas souhaitable de centrer les interventions de l’agence sur le petit cycle, ni d’arrêter totalement ces interventions. Au contraire, dans l'avenir, l'articulation des deux cycles a semblé être la clé d'une vraie solidarité de bassin acceptée. La discussion a cependant mis à jour l'interrogation suivante, sans la trancher : quelle forme doit prendre ce maintien de la mutualisation du petit cycle ? Doit-elle être maintenue à son niveau actuel, augmentée pour faire face à des enjeux en émergence (renouvellement des réseaux, substances dangereuses, …) ou diminuée pour dégager davantage de moyens et compétences vers le grand cycle ?

L'exercice de prospective a permis de traiter cette question. Territorialiser la politique de l'eau est apparu comme essentiel pour mettre en œuvre la DCE, notamment dans ses composantes relatives au grand cycle.
De quelle manière assurer cette fonction ?
- en maîtrisant l'animation territoriale,
- en permettant au système Agence de se doter de son propre discours sur les dynamiques territoriales en rapport aux politiques de l'eau,
- En développant une veille et une R&D sur l'innovation territoriale.
Le déploiement de l'agence vers le grand cycle aurait également comme implications :
- une évolution des métiers "intervention" vers une "écologisation" de l'expertise technique,
- une insertion des interventions touchant aux milieux aquatiques dans les dynamiques territoriales…

Le travail conclue qu’il faut mettre en discussion au sein des instances des “règles du jeu” restées globalement très stables depuis les origines du système agence (mise en cause de la logique d'équipement permettant d'assurer facilement le "juste retour", solidarité urbain-rural plus forte, quelle plus value spécifique du système Agence dans les politiques de l'eau du bassin Seine-Normandie...). Encore faut-il placer les instances en capacité de conduire ces débats, en adaptant les compétences de leurs membres. Pour cela, le groupe de prospective propose notamment :
- de mettre les différents thèmes de formation directement en perspective avec des points de débat,
- d'adapter la composition des instances aux enjeux de demain (aménagement, urbanisme, développement rural) et de mobiliser les décideurs en matière de développement territorial (faire des instances les "lieux où il faut être") par une amélioration de l'animation.

Pour la mise en œuvre du nouveau SDAGE (2010-2015), des mesures préventives pour lutter contre les pollutions diffuses agricoles sur les captages sont envisagées dans le programme de mesures. Le présent stage a consisté à évaluer le coût prévisionnel d’une protection optimale des zones sensibles des bassins d'alimentation de captages, notamment sur la base de 3 mesures clef à savoir : l'acquisition foncière, la conversion à l'agriculture biologique, la mise en herbe de terres labourables.

Avant d'évaluer le coût prévisionnel de ces trois mesures, un travail préalable de recueil de données sur les captages a été nécessaire. Ce travail a eu pour objectif de déterminer des données moyennes sur les caractéristiques des BAC à l'échelle du bassin Seine-Normandie (surface, SAU, zones sensibles, occupation des sols…).

Le chiffrage des mesures de protection des zones sensibles des BAC a été effectué pour trois scénarios avec une répartition différente des mesures. Un des trois scénarios est moins ambitieux en termes d'efficacité de lutte contre les pollutions diffuses agricoles. A partir des données récupérées via des études BAC et des fichiers internes aux directions territoriales, et sur la base d'une typologie de cas et de coûts observés, un coût prévisionnel de la mise en place des mesures a été réalisé.

Le coût prévisionnel de la protection des zones sensibles a été calculé pour la période 2010-2015 et concerne 500 captages. Ce coût se monte à 210 M€ pour le premier scénario qui comprend le plus d'acquisition foncière, 105 M€ pour le second scénario, et 80 M€ pour le troisième scénario, jugé plus réaliste mais moins ambitieux en termes de réduction des pollutions (la moitié de la surface des zones sensibles donne lieu à une réduction d'au mieux 40 % des intrants, au lieu d'une suppression totale des intrants chimiques pour les deux autres)

En comptant le coût d'une animation sur l'ensemble des 1700 captages et le coût d'actions de réduction des intrants sur les zones peu sensibles des BAC des 500 captages visés par le programme de mesures, on arrive à des coûts pour les trois scénarios respectivement de 350, 240 et 215 M€, soit en moyenne deux fois moins que le coût initialement prévu.

Des interrogations subsistent quant à la rentabilité de l'agriculture biologique (AB), aidée sur les captages par l'Agence de l’Eau Seine-Normandie, et quant aux opportunités de commercialisation des produits, ce qui freine la conversion à ces pratiques. C'est ce qui a motivé la collecte de données sur les performances techniques et économiques des exploitations bio du bassin, à travers la production de fiches technico-économiques en agriculture biologique pour cinq régions du bassin : Ile-de-France, Champagne-Ardenne, Bourgogne, Picardie et Normandie.

Des comparaisons technico-économiques ont été réalisées entre les résultats de l'agriculture conventionnelle et de l'agriculture biologique. Des indicateurs économiques ont été utilisés, tels que la marge brute, l'Excédent Brut d'Exploitation (EBE), ou encore différents ratios de rentabilité. Pour chaque région, ces résultats sont présentés pour les orientations technico-économiques des exploitations agricoles les plus représentées (Grandes cultures et maraîchage en Ile-de-France, production laitière en Normandie, viticulture en Bourgogne, etc.). Pour les grandes cultures, il a fallu comparer les résultats avec prudence : les rotations bio sont plus longues et diversifiées et les résultats économiques d'une culture dépendent des propriétés agronomiques de la culture précédente. Ainsi, il était plus significatif de présenter des résultats à la rotation plutôt que par culture.

Des comparaisons de prix des produits ont été introduites en prenant soin d'indiquer que les prix bio et conventionnels ne dépendent pas des mêmes fondamentaux du marché. Des informations liées aux filières et structures de commercialisation ont été ajoutées sur les fiches. Ce sont en effet des éléments qu'un agriculteur va prendre en compte s'il souhaite s'installer ou se convertir à ce mode de production. Les aides nationales et régionales à l'AB sont également répertoriées. Globalement, la rentabilité économique des exploitations bio du bassin est proche, égale ou supérieure à celle des exploitations conventionnelles. Les agriculteurs bio sont assurés de percevoir une rémunération supplémentaire par rapport aux agriculteurs conventionnels, du fait de prix au producteur supérieurs. Le produit brut tiré de ces ventes permet de compenser des rendements souvent inférieurs.

Toutes les données collectées constituent une bonne base pour situer la production biologique dans le bassin. Cependant, afin de garantir la pérennité de cet argumentaire, il sera nécessaire de le mettre à jour en fonction de la rentabilité future des exploitations biologiques du bassin. De nombreux paramètres sont amenés à évoluer dans les années à venir : surface en bio, développement des filières, devenir des aides, etc. Il faudrait également se tenir au courant des différentes références technico-économiques produites par les groupements d'agriculture biologique ou les chambres d'agriculture. Enfin, il serait bien de compléter l'argumentaire lorsque de nouvelles exploitations se seront converties afin d'augmenter la taille des différents échantillons.

La Directive Cadre européenne sur l’Eau (DCE) du 23 octobre 2000 fixe des objectifs d’atteinte du bon état des eaux d'ici 2015 avec des dérogations possibles. Elle impose la mise en place d'un plan de gestion pour atteindre ces objectifs et la mise en œuvre d'un suivi pour évaluer les résultats de ces actions. Le schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux du bassin de la Seine et des cours d'eau côtiers normands (SDAGE) fixe les objectifs et les grandes orientations conformes à la DCE. Le programme de mesures (PDM) présente les actions à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs du SDAGE. Suite à l'adoption du SDAGE et du programme de mesures en novembre 2009, dans le cadre du travail local de mise en œuvre du SDAGE et de son programme de mesures, la DTMSAv a travaillé très étroitement avec les services déconcentrés de l'Etat pour décliner localement les priorités génériques annexées au SDAGE (31 fiches UH). Il est apparu nécessaire de se doter d’un outil commun de pilotage pour faciliter le suivi de ces priorités locales et le rapportage devant les différentes instances concernées

Pour l'Etat, ce document s'appelle le programme d'actions opérationnel territorial (PAOT) et pour l'agence, le programme d'actions territoriales prioritaires (PTAP). Le PAOT correspond aux actions régaliennes prioritaires permettant l'atteinte du bon état. Le PTAP définit les actions prioritaires éligibles au 9ème programme et permettant l'atteinte des objectifs de la DCE. Ce travail de déclinaisons locales des actions a été réalisé avec les quatre missions interservices de l'eau (MISE) sur le territoire Seine-Aval et en interne avec les chargés d'opérations et les chargés d'aides au fonctionnement.

Le travail commun Etat/Agence permet une information commune des maîtres d'ouvrage sur les priorités de la politique de l'eau sur leur territoire. La rédaction commune des priorités a permis de garantir une réelle homogénéité dans les intitulés et le dimensionnement des actions notamment garante par la suite de la cohérence des bilans qui seront établis par chacun des acteurs : par les MISE et DISE pour la DRIEE Délégation de bassin, par l'Agence de l'Eau pour sa COMITER Seine-aval et pour les synthèses de bassin.

L'outil est accessible via un login et un mot de passe, et est utilisable depuis tout ordinateur disposant d'une connexion Internet. Il s'agit ainsi d'un véritable outil commun aux différents acteurs de la déclinaison locale du Programme de mesures, qui ont accès en temps réel aux mêmes informations. Il permet de :
1. Consulter les actions prioritaires inscrites au PTAP et aux PAOT.
2. Saisir des informations relatives au suivi des actions (avancement du projet, montant…).
3. Editer les programmes d'actions prévus sur chacune des 30 Unités Hydrographiques (UH) du territoire Seine-aval.
4. Elaborer des bilans quantitatifs et financiers par thématique et/ou par territoire.

L'Agence s'est engagée depuis le début de son 9ème programme dans une politique renforcée de protection des captages destinés à l'eau potable, donnant lieu à de fréquentes affirmations selon lesquelles "le préventif est toujours plus cher que le curatif" ou à l'inverse "le préventif est systématiquement moins cher que le curatif". La comparaison économique entre les stratégies curatives et préventives, réalisée sur 21 cas d'études concrets répartis sur le bassin Seine-Normandie, vise à éclairer ce débat en apportant des arguments économiques en faveur de la mise en place d'actions préventives en zones agricoles. L'étude est complétée par un outil qui permet, notamment aux Chargés d'opération, de visualiser la comparaison économique entre préventif et curatif sur une Aire d’Alimentation de Captage (AAC) donnée, en s'affranchissant des hypothèses posées pour l'échantillon d'étude. En fournissant des résultats économiques instantanés sur les coûts supportés par la collectivité et par les autres financeurs, cet outil devrait être utile lors des discussions avec les maîtres d'ouvrage ou pour abonder l'étude préalable au lancement du programme d'actions sur une AAC.

Les coûts du traitement curatif (des nitrates et des pesticides) ont été comparés pour chaque cas d'étude à la mise en place d'actions préventives. La comparaison économique a été réalisée en rythme de croisière, une fois la période de transition nécessaire à la mise en œuvre des solutions préventives terminée, afin de s'affranchir des incertitudes liées aux coûts supportées par les acteurs et à la durée de cette phase. Les coûts ont été calculés selon deux points de vue (celui du service d'eau, et celui du service d'eau et des autres financeurs comme l'Agence de l'eau), afin de développer un argumentaire adapté aux élus mais aussi au grand public.
Seul l’enjeu eau potable est abordé dans cette étude, mais le coût global supporté par la collectivité du fait des pollutions diffuses allant bien au-delà de cet enjeu, l'intérêt économique des solutions préventives reste sous-estimé dans cette étude.

La comparaison économique a permis de prouver l'intérêt des solutions préventives par rapport aux choix curatifs, notamment si une politique préventive est mise en œuvre avant la dégradation des eaux.

Les grands enseignements de l'étude sont les suivants :

- Pour les services d'eau potable, l'intérêt du préventif est nettement confirmé : le coût du préventif est toujours inférieur au curatif, ce qui s’explique par le fait que les coûts supportés par le service d'eau potable sont limités aux coûts d'animation (50 %), aux coûts de pompage de l'usine (sans traitement), et éventuellement à l'acquisition foncière (rare dans les cas d’étude). Dans tous nos cas d'étude, le préventif se révèle être la solution la plus intéressante économiquement du point de vue des services d’eau potable, le coût du curatif allant jusqu’à représenter 87 fois celui du préventif !

- Pour l'ensemble des acteurs (services d'eau et autres financeurs), l'enjeu AEP suffit souvent à justifier à lui seul les mesures préventives. Cependant, le résultat est moins tranché : le coût du préventif est inférieur au coût du curatif dans un cas d'étude sur deux. La SAU couverte par des mesures préventives et le volume d'eau prélevé sont des éléments déterminants dans la différence de coûts entre les solutions préventives et curatives. Prendre en compte d’autres bénéfices liés au préventif (santé, biodiversité, emplois...) pourrait conduire à ce que la stratégie préventive soit systématiquement préférable à la stratégie curative du point de vue de l’ensemble de la collectivité.

- Une politique préventive est d'autant plus intéressante qu'elle est engagée tôt : plusieurs cas d'étude montrent en effet qu'engager une politique préventive suffisamment tôt permet d'éviter une période de "double-peine" consistant pour l'ensemble des financeurs à payer le curatif (indispensable à court terme) et le préventif (nécessaire pour l'avenir). L'intérêt des politiques préventives précoces conduit ainsi à s'interroger sur les priorités actuelles de l'Agence, semblant parfois favoriser les actions préventives sur AAC à la ressource déjà dégradée, tandis que l'avantage du préventif serait plus marqué sur des ressources encore de bonne qualité.

Cette étude n’examine pas la situation extrême d’une dégradation généralisée de l’ensemble des ressources qui empêcherait le recours à des stratégies palliatives et serait très coûteux pour la société.